धारा ७६(५) को निर्दलीयतावादी अपव्याख्या

नयाँ सरकार बनाउने सबै विकल्पहरू सकिएर संवैधानिक बाध्यता आइपरेका कारण प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीको सिफारिसमा राष्ट्रपतिद्वारा प्रतिनिधि सभा विघटन भएपछि फेरि एकपटक त्यसको संवैधानिकता जाँच गर्ने जिम्मेवारी सर्वोच्च अदालतमा पुगेको छ। संविधानको अन्तिम व्याख्या गर्ने राज्यको अंग न्यायपालिका मात्रै भएकोमा विवाद गरिरहनु परेन। न्यायपालिकाको शिरबाट आउने व्याख्या सबैले मान्नुपर्ने विषयमा पनि विवाद गरिरहनु आवश्यक छैन। यद्यपि, त्यसरी आउने व्याख्याहरूले संविधानवाद, राजनीतिक दलहरूबीचको अन्तरसम्बन्ध एवं राज्यका अंगबीचको सन्तुलनमा पार्ने वा पार्न सक्ने दूरगामी प्रभावका बारेमा गम्भीर विमर्श माग गर्नेछन्, जसको परकम्प संविधान कार्यान्वयनका पाइलैपिच्छे अनुभव गरिनेछ। त्यसैले, ठूलो राजनीतिक एवं सामाजिक मूल्य चुकाएर जनताद्वारा निर्वाचित ऐतिहासिक संविधान सभाले जारी गरेको वर्तमान संविधान कार्यान्वयन गर्ने ऐतिहासिक पानीढलोमा हामी उभिएका छौं भन्नु कुनै अतिशयोक्ति होइन।

यस लेखमा राजनीतिक दलसम्बन्धी हाम्रा संवैधानिक–कानुनी व्यवस्थाका आधारबारे अहिले उठाइएका महत्वपूर्ण प्रश्नका बारेमा चर्चा गर्ने प्रयास छ। त्यसअघि असाध्यै जोड दिएर भन्नुपर्नेछ, यहाँ उल्लेख भएको ‘पानीढलो’को बिम्ब राजनीतिक वा संवैधानिक संकटको भने किमार्थ होइन। पहाडको शिरमा उम्रेको पानी बग्न दुई धार छुट्टिने टुप्पोलाई प्रकृतिको पानीढलो मानिएझैँ न्यायालयबाट अब आउने व्याख्याले हामीलाई कस्तो प्रकारको दलीय व्यवस्थामा लैजान्छ भन्ने मार्गदर्शनको टाकुरामा उभ्याउने भएकाले मात्रै पानीढलो भनिएको हो। संविधानको धारा ७६ (५) उपर गरिएका छेडखानीपूर्ण बाह्य व्याख्याबाट चलाइएका ‘न्यारेटिभ’लाई लिकमा ल्याएर सर्वोच्च अदालतको शिरबाट आउने संवैधानिक व्याख्याले अबको दिशानिर्देश त्यही उचाइबाट गर्नुपर्नेछ।

जनताको आन्दोलनले पराजित गरी तीन दशकअघि नै अप्रासंगिक बनाइसकेको निर्दलीय अभ्यास धारा ७६ (५) को मकसद होइन। यसको खास मकसद गत फागुन ११ प्रतिनिधि सभा पुनस्र्थापना गर्ने संक्षिप्त फैसलामा नै सम्मानित सर्वोच्च अदालतबाट स्पष्ट भएको छ– वर्तमान संविधानमार्फत हामीले अंगीकार गरेको शासकीय स्वरूप परम्परागत संसदीय व्यवस्था नभई हाम्रा आफ्नै मौलिक अनुभवद्वारा अनुप्राणित, विशिष्ट प्रकारको छ।

संविधानमा यस धाराको उत्पत्ति सम्भव तुल्याउने हाम्रा मौलिक अनुभवको विगत ‘रिभिजिट’ गर्नुअघि अलिकति सैद्धान्तिक पृष्ठभूमि आवश्यक पर्छ जसलाई तलको उपशीर्षकमा समेटेको छु।

कानुन र अनुमानको अन्तरसम्बन्ध
कानुनको सर्वमान्य आधारभूत सिद्धान्तमध्ये स्थायित्व र अनुमेयता (अनुमान गर्न सकिने पूर्वावस्था) प्रमुख हो। कानुनको शासन हुनु भनेकै संविधान÷कानुनका आधारमा स्थायित्व हुनु र कुनैपनि प्रक्रिया वा दण्ड सजायबारे निकट पूर्वानुमान गर्न सकिने अवस्था हुनु हो। अर्थात्, नागरिकले कति कानुनको उल्लंघनमा कति दण्ड हुन्छ भन्ने पहिल्यै थाहा पाउनुपर्दछ जसले कानुनको पालना गर्न अभिप्रेरित गर्न सकोस्। यही कुरा मूल कानुन अर्थात् संविधानका सम्बन्धमा लागू हुन्छ। हरेक न्यायमूर्तिले अदालतमा नजिरलाई आधार बनाउनुपर्ने कारण पनि यही हो ताकि मुद्दामा अनुमेयता होस्। नजिर नहेरिने वा उल्लङ्घन हुने परिवेशमा न्याय कायम हुन सक्दैन। विश्व न्यायिक जगतमा बारम्बार दोहोरिने ब्रह्मवाक्य छ– जजेज मस्ट विल्फुल्ली चुज टु फलो प्रिसिडेन्ट (न्यायमूर्तिहरूले नजिरलाई खोजी खोजी पछ्याउनु पर्दछ)।

यसको अर्थ अदालतहरूले एकै प्रकारको व्यवहार दोहोर्‍याउनुपर्छ भन्ने होइन। कानुन निर्माणका क्रममा व्यवस्थापिकाभित्र हुने छलफल, कानुनको आवश्यकता जन्माउने कारणहरू र सार्वजनिक वृत्तमा हुने विमर्शले संविधान वा कानुनका प्रावधानका बारेमा नागरिकलाई पूर्वानुमानको धरातल प्रदान गर्दछन्। यही कारण हाम्रो सार्वजनिक विमर्शमा पनि पुराना अनुभवलाई बारम्बार हेरिन्छ, भलै ती अनुभव फरक संवैधानिक व्यवस्थाभित्रका अभ्यास नै किन नहुन्। कानुनमा स्पष्ट लेखिएका प्रावधानलाई अनुभवले प्रतिस्थापित गर्न सक्दैनन् तर ती प्रावधानको व्युत्पत्तिलाई बुझ्ने दायरा रचना गर्दछन्। सत्तरी वर्षमा सातवटा संविधानको अनुभवले हाम्रो राजनीतिक र सार्वजनिक विमर्शलाई फराकिलो ‘स्कोप’ प्रदान गरेको छ। कमसेकम उस्तै प्रकारका शासकीय स्वरुपभित्र भएका अनुभव हेरेर हामी संवैधानिक÷कानुनी स्थायित्व र अनुमेयताबारे बहस गर्न सक्छौं। केही अपवादबाहेक सम्मानित सर्वोच्च अदालत स्वयंले यस प्रक्रियालाई पछ्याउँदै आएको देख्न सकिन्छ। ती अपवादबाट मुलुकको राजनीतिक–सामाजिक जीवनमा सिर्जित दूरगामी प्रभावचाहिँ छुट्टै अध्ययनको विषय हुनुपर्दछ।

धारा ७६(५) को स्रोत बनेका पुराना अनुभव
संविधानको धारा ७६(५) र राजनीतिक दलको अनुशासानसम्बन्धी हाम्रा संवैधानिक एवं कानुनी व्यवस्थाहरु आपसमा असाध्यै अन्तरसम्बन्धित छन्। हाम्रा विशिष्ट अनुभवले दुवैलाई एक अर्काको परिपूरक बनाएको छ। किनभने दलीय ह्विप जारी नभई प्रधानमन्त्रीले विश्वास/अविश्वासको प्रक्रिया पुरा गरेको कुनै लोकतान्त्रिक इतिहास हामीसँग छँदैछैन। धारा ७६(५) सरकार बनाउने प्रक्रिया हो भने दलीय अनुशासन (ह्विप) यस प्रक्रियाको सहयात्री। बहुदलकालमा हालसम्म करिब पच्चीसपल्ट प्रधानमन्त्री छान्दा सबैमा ह्विप जारी भयो। भन्नुको अर्थ, सरकार निर्माणको प्रक्रियालाई दलीय अनुशासनबाट अलग गरेर हेर्न सकिन्न भन्ने हाम्रो अनुभव हो जसलाई हाम्रा विद्यमान कानुनी व्यस्थाले स्पष्ट रुपमा अंगीकार गरेका छन्।

संविधानको धारा ७६ (५) राजनीतिक दलहरूको आन्तरिक स्वास्थ्यसँग सीधा गाँसिएको छ। यसलाई स्पष्ट पार्न हाम्रो लोकतान्त्रिक विकासक्रममा देखिएका चारपाँचवटा खास राजनीतिक उदाहरणको सप्रसंग व्याख्या गर्नुपर्छ। राजनीतिक दलसम्बन्धी हाम्रो वर्तमान व्यवस्था विश्वका कठोरतम मध्येको एक हो। सार्वजनिक वृत्तमा बारम्बार चर्चा हुन्छ– बेलायतको संसदमा दलको ह्विप लाग्दैन, जर्मनीको संविधानमा नै लेखिएको छ सांसदहरू आफ्नो विवेक बोल्न संसारभर स्वतन्त्र हुन्छन्, अमेरिकी सिनेटका सदस्यहरू ‘क्रसपार्टी’ अभ्यास गरिरहेका हुन्छन्। यी उदाहरण देखाएर हाम्रो कानुन र संविधानमा स्पष्ट लेखिएका अक्षरलाई काट्न सकिन्न।

हाम्रा लेखिएका कुरा के हुन् भने सरकार निर्माण गर्दा वा भत्काउँदा अर्थात् प्रधानमन्त्रीले संसदमा विश्वासको प्रस्ताव राख्दा वा अविश्वासको प्रस्ताव पेस हुँदा राजनीतिक दलले आफ्ना सांसदउपर ह्विप जारी गर्न सक्छन्। एक सांसदका लागि ह्विप उल्लंघन फौजदारी अपराध सरह हो।

२०४६ सालमा प्रजातन्त्र पुनस्र्थापनापश्चात गरिएको व्यवस्था सुरुवातमा यति कठोर थिएन। माथिकै अन्तर्राष्ट्रिय उदाहरणसँग ठ्याक्कै मेल नखाएपनि तीसँग नजिकका प्रावधान हाम्रा कानुनमा पनि थिए। त्यसबेलाको अभ्यासले हामीलाई ठूला पाठहरू सिकायो, जसले राजनीतिक दलसम्बन्धी आजको व्यवस्थामा हामी आइपुग्यौं। हामीलाई परिपक्व लोकतन्त्रका विदेशी अनुभवले होइन, शिशु प्रजातन्त्रका स्वदेशी ठेसले डोर्‍याएको छ।

वेस्टमिन्स्टर पद्दतिको स्वैरकल्पनामा हिँड्दाहिँड्दै स्वदेशी ठेसको पहिलो अनुभव २०५१ सालमा प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइरालाले गर्नुभयो। प्रजातन्त्र पुनस्र्थापनापश्चात निर्वाचित पूर्ण बहुमतको सरकारले तेस्रो वर्षमा ल्याएको नीति तथा कार्यक्रमलाई उहाँको आफ्नै दल नेपाली कांग्रेसका सांसद मतदानमा अनुपस्थित भएर असफल बनाए। कांग्रेस पार्टीभित्र छत्तीस सांसदको ‘छत्तीसे’ समूह जन्म्यो, र गिरिजाप्रसादले नेतृत्व गर्नुभएको संस्थापनलाई चौरहत्तरे भनियो। यसले, नेपाली कांग्रेसलाई निर्मम शिक्षा दियो– संसदमा दलीय अनुशासन बलियो हुनैपर्छ।

यसपछि भएको मध्यावधि निर्वाचनबाट नेकपा एमाले ठूलो दल बन्यो भने नेपाली कां‌ग्रेस दोस्रो। बहुमत कसैको आएन। सत्ताको चाबी २० सिट जितेको राप्रपासँग रह्यो। पञ्चायती पृष्ठभूमिबाट उदाएको राप्रपासँग एमाले र कांग्रेसले अराजनीतिक व्यवहार गरे। फलतः नेकपा एमालेका अध्यक्ष मनमोहन अधिकारीको प्रधानमन्त्रित्वमा अल्पमतको सरकार नौ महिना मात्र चल्यो। अधिकारीले गर्नुभएको संसद् विघटन सर्वोच्च अदालतले बदर गरिदिएपछि त्रिशंकु संसदमा ठूलो दलीय विकृति प्रवेश गर्‍यो। नेपाली कांग्रेसको पार्टी सभापति आफैँ हुँदाहुँदै गिरिजाबाबुले शेरबहादुर देउवालाई प्रधानमन्त्रीको उम्मेदवार बनाउनुभयो। यसले पहिलोपल्ट देखायो– नेतृत्वमा रहेको व्यक्तिबाहेक अरु कसैलाई दलले अघि बढाउँदा सरकार बन्न सक्छ र राजनीतिक पहल शीर्ष नेताको हातमा रहन सक्छ। यहाँसम्म लगभग ठीकै थियो। वर्तमान संविधानको धारा ७६(५) को पहिलो राजनीतिक प्रयोग यसैलाई मान्न सकिन्छ।

यसपछि अर्को ठेस नेकपा एमाले र राप्रपाले एकैसाथ भोगेको देखिन्छ। शेरबहादुर देउवाको सरकार ढालेर राप्रपाका दुई नेताहरु लोकेन्द्रबहादुर चन्द र सूर्यबहादुर थापालाई प्रधानमन्त्री बनाउन नेकपा एमाले र नेपाली कांग्रेस आफैँ दौडिन थालेपछि एमाले र राप्रपा विभाजित भए। यी दुई दलले पनि संसदमा दलीय अनुशासन बलियो हुनुपर्ने निर्मम पाठ सिके।

२०५६ सालको आम निर्वाचनमा नेपाली कांग्रेसले कृष्णप्रसाद भट्टराईलाई प्रधानमन्त्रीको उम्मेदवारका रुपमा ‘प्रोजेक्ट’ गर्‍यो। गिरिजाप्रसाद पार्टी सभापति रहेरै संसदीय दलको नेता पनि हुने स्थितिका बाबजुद भट्टराईको व्यक्तित्व अघि सारेर नेपाली कांग्रेसले आजको ७६(५) फेरि एकपल्ट प्रयोग गर्न पायो, उसैबेला। यस्तै प्रयोग पहिलो संविधानसभामा एनेकपा माओवादीले पनि गर्‍यो। पार्टी अध्यक्ष र संसदीय दलको नेतामा चुनौतिविहीन रहनुभएका पुष्पकमल दाहाल प्रचण्डले बाबुराम भट्टराईलाई दलको तर्फबाट अगाडि सारेर प्रधानमन्त्री बनाउन भूमिका खेल्नुभयो, भट्टराईलाई संविधानसभाका दलले बहुमत पनि दिए।

वि.सं. २०५२ सालमा शेरबहादुर देउवा, २०५६ मा कृष्णप्रसाद भट्टराई, २०६८ मा बाबुराम भट्टराई प्रधानमन्त्री बन्दाको अनुभव नै वर्तमान संविधानको धारा ७६ (५) मा प्रकट भएको छ। यसको सार हुन्छ– दलको शीर्ष नेता र संसदीय दलको नेता जो कोही भएपनि सम्बन्धित दलले अन्य प्रतिनिधि सभा सदस्यलाई दलको समर्थनमा अगाडि बढाएर सरकार दिन सक्छ। संविधानको धारा ७६(५) को पाठमा सोही धाराको उपधारा (२) जोड्नुको मुख्य कारण पनि यही हो। त्यहाँबाट उपधारा (२) हटाएको खण्डमा मात्रै निर्दलीयता भनी गरिएका तर्क मेल खान्छन्।

वैकल्पिक सरकार दिन सकिने अनुभवसँग दलीय अनुशासनका शिक्षाहरू जोडिएका छन्। वि.सं. २०५१ सालमा कांग्रेस सरकारले ल्याएको नीति तथा कार्यक्रम असफल गराउन कांग्रेसकै सांसदहरू लाग्नु, २०५४ सालमा एमाले र राप्रपा विभाजन हुनु, एकल बहुमत हुँदाहुँदै २०५९ सालमा नेपाली कांग्रेस विभाजन हुनु, पहिलो संविधान सभामा उपेन्द्र यादवले नेतृत्व गर्नुभएको मधेसी जनअधिकार फोरम चार पल्ट फुट्नु तथा नेकपा माओवादी केन्द्र उसैगरी विभाजन हुनुले दलीय एकताका लागि कठोर व्यवस्था गर्न साना ठूला सबै दल तयार भएको यथार्थ भुल्नु हुँदैन।

सरकारमा वा सरकार गठनका दौरानमा हुने शक्ति बाँडफाँटबाट सिर्जना हुने विवादले संसदमा धेरैजसो दल विभाजन भएका छन्। सबैलाई थाहा छ– कानुनले मात्र दल विभाजन रोक्न सक्दैन। अहिले एमाले वा जसपामा हुन लागेका भनिएका विभाजनहरू कानुनले मात्र रोकिरहेको पनि त्यत्तिकै ठूलो यथार्थ हो। त्यसैले, कानुनले मात्रै हुँदैन भन्दाभन्दै पनि कानुन धेरै थोक हो भन्ने पनि सबैले आत्मसात गरेको देखिन्छ।

संसदमा भएका दलहरूले वैकल्पिक सरकार दिन अधिकतम लचकता अपनाउने तर, त्यसवापत दल विभाजन हुनबाट अधिकतम रुपमा रोक्ने व्यवस्था नै वर्तमान संविधानको धारा ७६(५) र दल विभाजन सम्बन्धी कानुनको मुलभूत सार हो। संविधानको धारा ७६ का उपधारा (१), (२) र (३) मा सम्बन्धित दलका संसदीय दलका नेताले मात्रै प्रधानमन्त्री निर्वाचित हुन अग्रसरता लिने अवस्था छ। उपधारा (५) ले संसदीय दलका नेताबाहेकको व्यक्तित्वलाई पनि प्रधानमन्त्री बन्न अग्रसर हुने वा सम्बन्धित दलले नै अग्रसर गराउने बाटो खोलेको हो। संसदीय दलको नेतालाई बाहेक गरेको वा निषेध गरेको होइन।

संविधान निर्माणका क्रममा धारा ७६(५) अनुसारको सरकार बनाउँदा सांसदको विवेकलाई स्वतन्त्र छाड्ने वा नछाड्ने भन्ने बहसका बीचबाट यस धारासँग उपधारा (२) जोड्नुको मूल मकसद दलीय अनुशासन कायम गर्नु हो। संविधानअन्तर्गत रचना भएका राजनीतिक दलसम्बन्धी कानुनी व्यवस्थाले यसलाई थप सुदृढ बनाएका छन्। यसको अपव्याख्या गरेर धारा ७६ (५) मा निर्दलीय अभ्यास हुनसक्ने दाबी वा तर्कको कुनै संवैधानिक मात्र होइन राजनीतिक आधारसमेत छैन।

(टीका ढकाल राष्ट्रपतिका प्रेसविज्ञ हुन्। यो उनको निजी विचार हो)